La reforma del TJUE: conversación con Carmen Coello de Portugal
La reforma del Tribunal de Justicia de la Unión Europea constituye uno de los cambios más relevantes en la arquitectura jurisdiccional europea desde la creación del Tribunal de Primera Instancia en 1989. Su importancia no reside únicamente en una modificación organizativa interna, sino en que afecta a una de las piezas centrales del sistema judicial de la Unión: la cuestión prejudicial.
En este episodio de Ultima Ratio, Antonio Jesús Rubio Martínez conversa con Carmen Coello de Portugal Magallón, Abogada del Estado y autora del libro La reforma del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Competencia prejudicial del Tribunal General, publicado por Editorial Romana Jurídica.
La conversación permite comprender, con claridad y profundidad, el alcance de una reforma que desde el 1 de octubre de 2024 permite al Tribunal General conocer de determinadas cuestiones prejudiciales, hasta ahora reservadas en exclusiva al Tribunal de Justicia. La reforma fue introducida por el Reglamento (UE, Euratom) 2024/2019, que modifica el Protocolo n.º 3 sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La cuestión prejudicial: la “joya de la corona” del sistema jurisdiccional europeo
Uno de los ejes de la conversación es la importancia estructural de la cuestión prejudicial. Carmen Coello de Portugal la define, siguiendo una expresión muy gráfica, como la “joya de la corona” del sistema jurisdiccional de la Unión Europea.
La razón es clara: la cuestión prejudicial permite articular la cooperación entre los órganos judiciales nacionales y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. A través de este mecanismo, los jueces nacionales pueden solicitar al Tribunal de Justicia la interpretación del Derecho de la Unión o el control de validez de sus actos.
Este instrumento ha sido decisivo para construir algunos de los principios esenciales del Derecho de la Unión. No es solo una herramienta procesal, sino un mecanismo de integración jurídica. Permite preservar la unidad interpretativa del Derecho europeo y garantizar que su aplicación no dependa de criterios divergentes en cada Estado miembro.
Por eso, cualquier reforma que afecte a la cuestión prejudicial exige una especial cautela. No se trata simplemente de repartir asuntos entre órganos judiciales, sino de alterar el funcionamiento de una pieza institucional decisiva.
Qué cambia con la reforma del TJUE
Hasta esta reforma, todas las cuestiones prejudiciales correspondían exclusivamente al Tribunal de Justicia. El Tribunal General quedaba al margen de este tipo de procedimientos.
La novedad consiste en que, por primera vez, el Tribunal General podrá conocer de determinadas cuestiones prejudiciales en materias concretas. La competencia ya estaba prevista formalmente desde el Tratado de Niza, pero permanecía inactiva porque no se habían delimitado los ámbitos materiales en los que podía ejercerse.
La reforma activa esa previsión y atribuye al Tribunal General competencia prejudicial en seis materias específicas:
IVA.
Impuestos especiales.
Código Aduanero de la Unión.
Clasificación arancelaria de mercancías en la nomenclatura combinada.
Compensación y asistencia a pasajeros en caso de denegación de embarque, retraso o cancelación.
Régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Estas materias coinciden con las recogidas en la reforma y han sido destacadas también por la doctrina especializada como el núcleo inicial de esta transferencia competencial.
Por qué era necesaria la reforma
La razón principal es la creciente carga de trabajo del Tribunal de Justicia.
La expansión del Derecho de la Unión, el aumento de competencias europeas y la creciente confianza de los jueces nacionales en el mecanismo prejudicial han provocado un incremento sostenido del número y complejidad de los asuntos.
La reforma pretende aliviar esa carga y preservar el derecho de los justiciables a obtener una respuesta en un plazo razonable. No se trata, por tanto, de una cuestión meramente administrativa. La duración del procedimiento prejudicial puede tener consecuencias directas en litigios nacionales pendientes, incluidos procedimientos penales, tributarios o contencioso-administrativos.
A ello se suma un dato institucional relevante: la reforma de 2015 reforzó el Tribunal General hasta alcanzar 54 jueces, dos por cada Estado miembro, lo que lo situó en mejores condiciones para asumir parte de esta competencia.
Los criterios para seleccionar las materias atribuidas al Tribunal General
Carmen Coello de Portugal explica que la selección de materias no ha sido arbitraria. Responde a cuatro criterios esenciales.
En primer lugar, deben ser materias claramente identificables y suficientemente separables de otras. Esto es importante porque el Tribunal General solo puede conocer de cuestiones prejudiciales que se refieran exclusivamente a los ámbitos atribuidos.
En segundo lugar, deben ser materias que planteen pocas cuestiones de principio. Esta expresión no significa que sean asuntos irrelevantes, sino que, en principio, no afectan al núcleo constitucional del Derecho de la Unión.
En tercer lugar, deben ser materias con jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia. De este modo se reduce el riesgo de divergencias interpretativas entre ambos órganos.
Y, en cuarto lugar, deben ser materias con un nivel relevante de litigiosidad. Si el objetivo es aliviar la carga del Tribunal de Justicia, la transferencia debe operar sobre sectores que generen un volumen significativo de cuestiones prejudiciales.
La especial controversia del IVA
Entre todas las materias atribuidas al Tribunal General, el IVA es probablemente la más delicada.
Muchas cuestiones relativas al IVA tienen naturaleza técnico-tributaria y pueden ser resueltas por un tribunal especializado como el Tribunal General. Sin embargo, esta materia también ha dado lugar a importantes pronunciamientos de principio.
En la conversación se menciona el conocido asunto Åkerberg Fransson, relativo al principio non bis in idem en un contexto vinculado a sanciones fiscales y procedimiento penal. Ese ejemplo muestra cómo una cuestión aparentemente tributaria puede tener una dimensión constitucional o penal de primer orden.
Por eso, la atribución de competencia al Tribunal General en materia de IVA exige una delimitación cuidadosa. Cuando la cuestión sea estrictamente técnico-tributaria, podrá conocer el Tribunal General. Pero si afecta a derechos fundamentales, principios generales o Derecho primario, deberá seguir conociendo el Tribunal de Justicia.
Las garantías de la reforma
La reforma incorpora varias garantías para evitar que la transferencia competencial comprometa la unidad del Derecho de la Unión.
La primera es el límite material. El Tribunal General solo podrá conocer de cuestiones prejudiciales que se refieran exclusivamente a las materias atribuidas. Si la cuestión incluye materias conexas no atribuidas o plantea cuestiones de principio, la competencia seguirá correspondiendo al Tribunal de Justicia.
La segunda garantía es el sistema de ventanilla única. Todas las cuestiones prejudiciales se presentan ante la Secretaría del Tribunal de Justicia. Será este quien determine si retiene el asunto o lo remite al Tribunal General.
La tercera garantía es el control posterior. Si el Tribunal General advierte durante la tramitación que el asunto plantea una cuestión que excede de su competencia, podrá devolverlo al Tribunal de Justicia.
La cuarta garantía es el procedimiento de reexamen. Las sentencias prejudiciales del Tribunal General no son recurribles en sentido ordinario, pero pueden ser objeto de reexamen excepcional cuando exista riesgo grave para la unidad o coherencia del Derecho de la Unión.
Este último mecanismo pone de manifiesto que el Tribunal de Justicia conserva una posición preeminente dentro del sistema. El Tribunal General recibe una parte de la competencia prejudicial, pero no en condiciones de plena equiparación institucional.
La incidencia de la reforma en el proceso penal
Aunque la reforma pertenece al ámbito del Derecho de la Unión Europea, su importancia no se limita a los especialistas en Derecho europeo. También puede tener relevancia en el proceso penal.
Carmen Coello de Portugal identifica dos ámbitos especialmente relevantes.
El primero son los procedimientos por delito contra la Hacienda Pública en materia de IVA o impuestos especiales. En estos casos pueden surgir dudas técnico-tributarias sobre la interpretación de normas europeas que incidan en la tipicidad, en los elementos normativos del delito o en la determinación de la cuota.
El segundo son los procedimientos por contrabando, especialmente cuando se planteen cuestiones vinculadas al Código Aduanero de la Unión. La interpretación de conceptos aduaneros puede afectar, por ejemplo, a la cuantificación de la responsabilidad civil derivada del delito.
La conclusión es importante: el abogado penalista no puede entender el Derecho de la Unión como un ámbito ajeno. En determinados procedimientos penales, la correcta identificación de una cuestión prejudicial puede ser decisiva.
Quién puede plantear una cuestión prejudicial
La legitimación para plantear una cuestión prejudicial corresponde exclusivamente al órgano judicial nacional.
Ahora bien, las partes pueden solicitar al juez que la plantee. Esto significa que la defensa, la acusación, el Ministerio Fiscal o la Abogacía del Estado pueden promover una petición razonada, aunque la decisión final corresponde siempre al órgano judicial.
La solicitud debe estar especialmente bien fundamentada. No basta con invocar genéricamente el Derecho de la Unión. Es necesario explicar por qué la interpretación o validez de una norma europea resulta necesaria para resolver el litigio principal.
La petición debe incluir, en esencia, tres elementos:
Una exposición del objeto del litigio y de los hechos relevantes.
La normativa nacional aplicable y, en su caso, la jurisprudencia interna relevante.
La explicación de por qué la interpretación o validez del Derecho de la Unión es necesaria para resolver el asunto.
Este último punto es decisivo. Una cuestión prejudicial mal formulada puede ser inadmitida. Por eso, desde la perspectiva de la práctica procesal, la técnica de planteamiento resulta tan importante como la propia existencia de la duda europea.
Tribunal de Justicia y Tribunal General: una nueva distribución de funciones
La reforma parece apuntar hacia una nueva configuración del sistema jurisdiccional europeo.
El Tribunal de Justicia tiende a concentrarse en cuestiones de mayor densidad constitucional: Derecho primario, derechos fundamentales, principios generales y asuntos que afectan a la unidad del Derecho de la Unión.
El Tribunal General, por su parte, se refuerza como órgano de alta especialización técnica, capaz de asumir materias complejas pero más acotadas.
Esta evolución no está exenta de riesgos. El principal es la posible fragmentación jurisprudencial. Pero la reforma trata de neutralizar ese riesgo mediante límites materiales, ventanilla única, control de competencia y reexamen excepcional.
La pregunta de fondo es si este modelo permitirá mejorar la eficiencia sin sacrificar la coherencia.
Una reforma abierta: prudencia, técnica y tiempo
La conversación concluye con una idea prudente: todavía no es posible saber con certeza cuál será el resultado de una reforma de esta envergadura.
Puede que la atribución de competencia prejudicial al Tribunal General contribuya a descongestionar el Tribunal de Justicia y a mejorar los tiempos de respuesta. También puede que, con el tiempo, se planteen dificultades prácticas que obliguen a reajustar el sistema.
Lo que parece claro es que la reforma responde a un problema real: la saturación del Tribunal de Justicia. Y también que la solución escogida no es neutra, porque altera el modo en que se distribuye la autoridad interpretativa dentro del sistema judicial europeo.
La cuestión prejudicial seguirá siendo la pieza central del diálogo judicial europeo. Pero, desde ahora, esa pieza ya no pertenece exclusivamente al Tribunal de Justicia.
Escuchar la conversación completa
La conversación completa con Carmen Coello de Portugal Magallón está disponible en el canal de Spotify de Ultima Ratio en Economist & Jurist.
